PARTE
PRIMA
Gruppi
di Pressione
Evoluzione
Storica
I
gruppi d’interesse o gruppi di pressione rappresentano uno degli
argomenti piu’ controversi all’interno dello studio della
materia di Scienza della Politica.
L'
ampiezza dell'argomento e la sua non facile definizione a causa della
sua rapidita' di trasformazione nel corso della storia, lo pone come
una delle "chimere" della Scienza della Politica.
Il
Gruppo di Pressione puo' essere definito come un insieme di persone,
organizzate su basi volontarie, che mobilita risorse per influenzare
decisioni politiche pubbliche 1.
Uno dei primi riconoscimenti dell' esistenza di gruppi d'interesse fu
dato da James Madison , quarto Presidente degli Stati Uniti
d'America.
La
convinzione maggiormente caratterizzante il pensiero politico teorico
di Madison è che la nuova repubblica necessitasse di controlli ed
equilibri di poteri onde tutelare i diritti individuali dalla
tirannia della maggioranza.
Ed
e' proprio nella ricerca d’ equilibri che i gruppi di pressione
fanno parte del volano di controllo degli interessi della
collettivita'. Nel Federalist viene riportato che occorre evitare che
le fazioni organizzate violino gli interessi della collettivita'.
Le
prime organizzazioni che sono state individuate e classificate come
"origine" dei gruppi di pressione o gruppi d'interesse sono
state le corporazioni.
Le
corporazioni erano organizzazioni di persone che esercitavano la
stessa professione o producevano lo stesso bene. 2
Esempio
dello spirito del corporativismo o gilde ( corporazioni locali ) sono
le corporazioni delle arti e mestieri fiorentine tra
il XII ed il XIII secolo; si trattava di associazioni
laiche nate per la difesa ed il perseguimento di scopi comuni che
riunivano gli appartenenti ad una stessa categoria professionale o
chi esercitava lo stesso mestiere ed a cui va attribuita la buona
parte del merito per lo straordinario sviluppo economico che permise
a Firenze di diventare una delle più ricche e potenti
città del medioevo europeo.
Una
nuova visione della teoria dei gruppi fu portata con l'avvento della
Rivoluzione Francese, con la prese di coscienza da parte del
popolo della liberta' di poter avere dei corpi intermedi tra
individuo e stato , espressione diretta del volere popolare.
Sino
all' avvento del liberalismo del XIX secolo con le associazioni
, le rivendicazioni della classe operaia , le societa' di muto
soccorso e i sindacati.
Origine
di questa ultima fase di cambiamento fu l'Inghilterra in
particolare Londra che viveva un vero cambiamento epocale con la fase
ascendente della rivoluzione industriale.
E
e' proprio a Londra che viene fondata la Fabian Society, che
raccoglie elementi di diversa provenienza socialista. L'aggettivo
Fabiano fa riferimento a Quinto Fabio Massimo detto il
temporeggiatore, sulla base dell' ipotetica analogia fra il
comportamento del generale e l'uomo politico romano identificato con
l'arte del "Temporeggiare".
L'interesse
come nuovo elemento di sviluppo dei gruppi si interseca con le
finalita' delle societa' di mutuo soccorso, con i sindacati, le
associazioni, la politica ,dando risalto anche ad ordini iniziatici
che hanno per scopo il perfezionamento dell' individuo come la
massoneria.
I
membri della massoneria chiamati framassoni ( termine italianizzato)
dal francese franc-maçon, dall' inglese freemason ovvero "
libero muratore". Il nome deriva dalla pretesa discendenza
della massoneria dall'associazione degli operai muratori.
Classificazione
Il
gruppo di pressione o gruppo d'interesse ( Non c'e' gruppo
senza interesse - Arthur Bentley) trovano definizione anche nel
concetto di Lobbyng , termine che deriva originalmente dalla lobby,
ingresso/disimpegno della House of Common britannica dove i
parlamentari incontravano gli esponenti o delegati dei partiti
espressione del popolo.
Le
lobby sono dei “gruppi di pressione” (o “gruppi di interesse”)
che operano in favore di un gruppo interfacciandosi con la politica,
solo che contrariamente a quanto si crede, non sono illegali o
segrete.
In
America ad esempio, operano in piena legalità, e sono regolamentate
dalla legge; in piena legalità pagano i rappresentanti del congresso
per ottenere leggi favorevoli ai loro interessi:
“Se
da un punto di vista democratico, il Congresso degli Stati Uniti è
l’istituzione più corrotta del mondo, non vi è nulla però sul
piano penale. In tutta legalità i gruppi di interesse hanno speso 32
523 dollari per ogni parlamentare e ogni giorno di sessione per
comprare i loro voti. Ciò che altrove è giudicato come un’attività
criminale è ammessa come un semplice affare in un paese che rifiuta
la nozione di interesse generale e fonda la rappresentatività
parlamentare su coalizioni di interessi particolari.”3
Finché
esisterà un governo federale che distribuisce fondi, gli agenti
delle lobby americani, aumenteranno le loro spese di anno in anno per
guadagnare i favori di quelli che fanno le leggi. Vediamo questo
genere di spese crescere di anno in anno – più del cento per cento
negli ultimi dieci anni – e l’aumento di attività che ha
caratterizzato il primo trimestre del 2009 indica che la tendenza si
manterrà anche nel prossimo futuro.
In
Italia,fanno lobby, le grandi imprese private, come la Fiat; quelle
pubbliche, come l’ Eni o l’ Enel; i sindacati e la Confindustria,
i consumatori e gli ambientalisti, i notai e i tassisti, i
costruttori e i commercianti, le banche e le assicurazioni, ultima
non per importanza la Chiesa.
Si
possono classificare i gruppi secondo la loro struttura organizzativa
in:
Gruppi
Anomici : disorganizzati, spontanei di protesta.
Gruppi
non Associativi : basati su parametri d'identita' come razza o
religione ma identificabili anche nella tipologia di consumatori.
Gruppi
Associativi : strutture specializzate come sindacati
organizzazioni imprenditoriali o organizzazioni religiose.
Gruppi
Istituzionali : si trovano all'interno di organizzazioni come i corpi
legislativi o le forze armate.
Le
modalita’ di azione dei gruppi di pressione possono essere le piu’
diverse, in relazione sia ai contenuti , alle risorse ed ai canali a
disposizione , come i gruppi convenzionali che intrattengano rapporti
attraverso semplici comunicazioni e contatti derivanti da legami
personali. Altra modalita’ d’azione sono campagne mirate verso
l’opinione pubblica o altre forme non convenzionali come: campagne
elettorali, scioperi, sit-in marce ecc ecc. Se tali forme non hanno
successo l’articolazione degli interessi diventa domanda politica,
sempre piu’ “ sottile “ diventa la linea di demarcazione tra i
gruppi di pressione e i partiti politici.
Le
strategie dei gruppi sono influenzate dalle caratteristiche dei
sistemi politici nazionali4.
L’aspetto d considerare e’ la figura dei partiti politichi che
prendano la funzine di gatekeepers rispetto agli interessi sostenuti
dai gruppi. I partiti possono essere considerati dei gatekeepers se
con una propria organizzazione, un elettorato identificativo, propri
interessi autonomi, propri esponenti, riescono a essere presenti in
ogni “luogo” decisionale.5
L'analisi
del partito politico sulla base della struttura organizzativa da
origine alla seguente classificazione:
-Il
Comitato
tipico
dei partiti della fine dl XIX sec, formato da poche persone che
appartenenti alla élite sociale. L' elemento fondamentale per il
comitato non è la quantità delle presenza ma la qualità
-La
Sezione
organismo
aperto che punta ad ampliare al massimo gli iscritti. Non ci sono
differenze sociali, tutti pagano una quota, tutti possono partecipare
alle riunioni. Il partito di sezione nasce con l' intento di educare
le masse e finanziare con poco ma facendo pagare tutti le spese di
partito.
-La
Cellula
tipica
dei partiti comunisti nasce da organizzazioni operaie all'interno
delle fabbriche collegando le loro rivendicazioni economiche ad un
progetto politico più ampio
-La
Milizia
tipico
militare, presenta una gerarchia al suo interno, è stata una
struttura tipica del periodo fascista
Gruppi
e partiti scambiano influenze e risorse: i partiti possono avere
bisogno sia delle conoscenza tecniche, specialistiche dei gruppi sia
della loro cooperazione per perseguire i propri obiettivi politici. A
secondo dell’ ideologia del partito si possono distinguere vari
regime all’interno dei quali i gruppi possono avere delle
sovrapposizioni di leadeship con i partiti stessi. All’interno dei
regimi non democratici i rapporti di clientela o parentela, di
egemonizzatine sono maggiormente evidenziati
All’interno
dei regimi non democratici si possono valutare le seguenti
classificazioni:
regime
autoritario, regime totalitario, regime tradizionale6.
Regimi
Autoritari
La
proposta di studio riportata e' basata sulle definizioni di Juan
Linz che rileva cinque distinte dimensioni:
pluralismo
limitato, mentalita' caratteristiche, limitata assenza di
mobilitazione politica, leader, limiti formalmente mal definiti.
-Il
pluralismo limitato dove si possono distinguere attori istituzionali
(esercito o burocrazia) e attori sociali politicamente attivi
(Chiesa, gruppi finanziari )
-La
mentalita' caratteristica o atteggiamento intellettuale su valori
piu' o meno ambigui
-Limiti
mal definiti entro ci i governatori esercitano il proprio potere
-Limitata
assenza di mobilitazione politica dove l'emarginazione politica viene
raggiunta grazie alla combinazione di repressione poliziesca e uso
dell'apparato ideologico
-Leader
o piccolo gruppo sono caratterizzati da una notevole
personalizzazione del potere, visibilita' del leader carismatico
oppure di poche persone che detengono di fatto il potere.
Regime
Totalitario
Come
esempio principe viene riportato nella categoria l'esempio della
Germania nazista e dell'Unione Sovietica stalinista.
Nel
totalitarismo abbiamo l'assenza di pluralismo ovvero monismo ,
caratterizzato dal ruolo preminente del partito unico, una struttura
burocratica e gerarchica articolata attraverso una serie complessa di
organizzazioni che servono ad integrare, politicizzare , controllare
tutta la societa' civile ( pag. 71 fondamenti Scienza politica)
Regimi
Tradizionali
Fanno
parte dei regimi tradizionali:
-
regimi sultanistici, regimi basati sul potere personale del sovrano
che tiene legati i suoi collaboratori in un rapporto fatto di paure e
ricompense.
-oligarchia
competitiva
-regimi
militari
Così,
molti studiosi ritengono che il 1789 vada considerato l'anno di
nascita del lobbismo nordamericano che, fin dalla promulgazione della
prima legge doganale, si pose come scopo d'influenzare il Congresso.
Gli interessi cominciarono a organizzarsi all'inizio del XIX secolo:
un esempio è dato dalla Philadelphia Society for the Promotion of
National Industry, guidata da Alexander Hamilton, e già questo fatto
lascia indovinare quanto forte fosse la sua influenza. Il periodo
classico del lobbismo negli Stati Uniti, comunque, è stato quello
della costruzione delle ferrovie. In Gran Bretagna, revocata per la
prima volta con il Trade union act del 1825 la precedente normativa
restrittiva, non fu più proibita qualsiasi associazione di
lavoratori dipendenti in quanto tali, bensì furono soltanto vietate
determinate pratiche come quelle di costringere o indurre qualcuno a
far parte di un club o di una associazione, o a contribuire a un
qualche fondo comune. Sta di fatto che di volta in volta il cartismo,
il movimento liberoscambista per la revoca della legge sul grano, i
movimenti per la riforma del Parlamento e per l'ampliamento del
suffragio hanno agito nella storia inglese come potenti gruppi di
pressione, conseguendo molti obiettivi politici e sociali. Quanto
alla Germania, la stagione guglielmina ha registrato un'influenza
assai pesante degli interessi industriali sulle scelte dell'apparato
statale
Lobby
Le
tecniche di lobbying maggiormente diffuse sono quattro:
1.
rapporti faccia-a-faccia;
2.
grass- roots lobbying;
3.
coalizioni;
4.
finanziamenti elettorali.
La
scelta della tecnica da utilizzare dipende essenzialmente da due
fattori:
-
il sistema politico nel quale si opera
-
i destinatari dell’azione di lobbying
Ad
esempio, se facciamo riferimento agli USA non è consigliabile far
ricorso ai finanziamenti elettorali nel caso si opera con l’Esecutivo
perché in tal caso si tradurrebbe in corruzione. Tuttavia, la stessa
tecnica può esser utilizzata nei confronti dei membri del Congresso.
Rapporti
faccia-a-faccia, il lobbista è un rappresentante esperto che sempre
più spesso offre le sue expertise al deputato considerato di contro
rappresentante generalista. L’attività del lobbista trova
fondamento giuridico nel Primo Emendamento alla Costituzione
americana (1791) , laddove tutela il diritto del popolo di rivolgere
petizioni al Congresso per rimediare a torti. Tuttavia questa
attività, nonostante sia costituzionalmente protetta, dà vita a
rapporti informali tanto che secondo alcuni è difficile tracciare
una linea netta tra lobbying ed amicizia.
Un
motivo essenziale sta nella natura informale della rappresentanza del
gruppo, tipico di un contesto pluralista.
In
realtà i rapporti informali consentono di ottenere informazioni in
maniera tempestiva e/o di seguire più attentamente l’iter di un
dossier. Il lobbying diventa un rapporti di scambio tra il lobbista
che fornisce la propria competenza in specifiche issues o policy
areas ed il deputato. Lo stesso lobbista può aiutare un membro del
Congresso nella raccolta di firme per un progetto di legge o più
concretamente fornendo una consulenza in una specifica materia. I
fattori determinanti nel rapporto tra il lobbista ed il deputato
sono:
-
la fiducia;
-
l’integrità personale.
La
fiducia consolida la credibilità del lobbista e delle informazioni
che egli fornisce.
L’integrità
personale consente di creare quel rapporto di collaborazione tra il
lobbista ed il deputato che
altrimenti
non si avrebbe.
Dunque
fiducia, integrità e competenza sono caratteristiche essenziali
della figura del lobbista.
Grass-
roots lobbying
Il
lobbying dalla base che consente il coinvolgimento di movimenti e di
semplici cittadini. In questo caso il lobbista è il cittadino che
viene coadiuvato per praticare in maniera attiva la propria
cittadinanza. Il grass-roots lobbying è un’azione di
lobbying per cause pubbliche.
L’Internal
Revenue Service (IRS) –il fisco americano- ha definito il grass-
roots lobbying come “ogni tentativo d’influire sulla legislazione
con mezzi volti ad influenzare le opinioni del pubblico o di un suo
sottosettore”. Il grass- roots lobbying si indirizza per lo più a
provvedimenti legislativi ed è uno strumento tipico dei gruppi non-
profit. Le caratteristiche principali sono:
1.
obiettivi sociali dell’azione intrapresa, molto diversi da quelli
economici perseguiti dai gruppi;
2.
coinvolgimento dei cittadini e dei movimenti;
3.
professionalità dei mezzi utilizzati.
Coalizioni
Le
alleanze sono tradizionalmente la tecnica di lobbying più diffusa.
Consentono di radunare anche 100- 150
organizzazioni
e possono coinvolgere più famiglie di interessi. Possono avere come
obiettivo la modifica o
l’abrogazione
di una legge oppure campagne più durature. Di solito sono dirette
dal gruppo che per
esperienza
e capacità svolge un ruolo di leadership. Esso presta spesso anche
sede e staff e coordina la
campagna.
Molto
spesso le coalizioni uniscono temporaneamente gruppi tra loro
contrapposti per il raggiungimento di un fine comune. L’eterogeneità
di molte alleanze rende la strategia perseguita poco aggressiva e più
calibrata. Finanziamenti elettorali
Tra
tutte le tecniche di lobbying quella del finanziamento elettorale è
sicuramente la più controversa, perché più vicina a tecniche
degenerative. Tuttavia, è naturale che l’azione di lobbying si
manifesti anche ininfluenza finanziaria.
I
modelli di finanziamento elettorale sono quattro:
1.
il sistema di finanza organizzata affermatosi negli anni Settanta;
2.
la partecipazione diffusa, obiettivo perseguito dal FECA;
3.
il finanziamento dai partiti;
4.
il finanziamento pubblico, particolarmente utilizzato per le campagne
elettorali.
L’obiettivo
è garantire il giusto equilibrio tra pubblico e privato,
mercato e Stato nel rispetto delle libertà democratiche.
L’applicazione
del FECA (Federal Election Campaign Act) nel 1971 è volta a
disciplinare la finanza elettorale americana aumentando soprattutto i
piccoli contributi. Tuttavia, la legge venne interpretata dai
lobbisti e dalla Corte Suprema in senso opposto; essi, infatti,
mobilitarono un gran numero di risorse concentrandole per lo più
sui Congressmen già eletti a discapito degli sfidanti.
Pertanto rafforzò il peso politico dei grandi contributi. La legge
pose, inoltre, dei limiti nelle spese elettorali di ciascun candidato
ed al tempo stesso consentì l’utilizzo di fondi separati detti
PACs (Political Action Committees).
Secondo
Frank Sorauf: “i PACs segnano il primo grande ingresso dei gruppi
nella politica americana”. I PACs sono di varia natura, solo nel
2002 si contavano 4.000 PACs di cui: il 40% aziendali; meno del 10%
sindacali; associativi ed indipendenti.
A
parte quelli sindacali che per tradizione hanno una chiara preferenza
per i Democratici,tutti gli altri, non vincolati ad organizzazioni
pre-esistenti, adottano strategie di equilibrio nella ripartizione
dei fondi con una tendenza ad accrescere la quota dei candidati di
maggioranza.
La
scelta dei candidati èaffidata al Comitato Direttivo dei PACs in
collaborazione con lo staff ed i managers. La sede per l’attività
di lobbying sono le Commissioni, nelle quali il procedimento
legislativo inizia il suo iter, pertanto si presentano
come
il luogo ideale per “influenzare” i membri.
Secondo
Larry Sabato sono cinque le condizioni necessarie che consentono alle
lobbies di avere notevole impatto legislativo:
1.
meno un provvedimento è pubblicizzato, maggiore è la possibilità
che i contributi ne influenzinol’esito;
2.
più la materia è specializzata, maggiore la possibilità di
successo;
3.
alleanza tra le famiglie di PACs;
4.
alleanze tra PACs che si occupano delle stesse materie;
5.
i PACs attivano i movimenti.
L’utilizzo
di questa tecnica ha in parte modificato il ruolo stesso del
lobbista, che è divenuto per lo più raccoglitore di fondi. E’
quella più controversa, perché utilizzando i finanziamenti
elettorali contrasta con i principi democratici.
1
(M.Cotta,
D. Della Porta, L.Morlino -Fondamenti della Scienza Politica Il
Mulino 2004)
2
(Schmitter
1992)
4
Morlino 1991
5
M.Cotta,
D. Della Porta, L.Morlino -Fondamenti della Scienza Politica Il
Mulino 2004
6
I
modelli indicati sono il frutto di studi geo-politici.
